Latar Belakang Dikeluarkannya Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2003 tentang Percepatan Pemekaran Provinsi Papua oleh Presiden RI pada tanggal 27 Januari 2003 yang ditujukan kepada: 1) Menteri Dalam Negeri, 2) Menteri Keuangan, 3) Gubernur Provinsi Papua, serta 4) Para Bupati dan Walikota se-Provinsi Papua, yang isinya memuat perintah untuk melakukan percepatan pelaksanaan Undang-Undang No. 45 Tahun 1999 tentang Pembentukan Provinsi Irian Jaya Tengah, Provinsi Irian Jaya Barat, Kabupaten Paniai, Kabupaten Mimika, Kabupaten Puncak Jaya dan Kota Sorong (selanjutnya digunakan istilah UU Pemekaran Irja), ternyata menimbulkan pro dan kontra di kalangan masyarakat Papua. Kelompok yang pro dengan pemekaran berpendapat bahwa dengan dimekarkannya Provinsi Papua menjadi 3 (tiga) provinsi: Irian Jaya Barat, Irian Jaya Tengah, dan Irian Jaya Timur, maka: (i) pusat-pusat pemerintahan provinsi menjadi lebih mudah dijangkau oleh masyarakat terutama bagi masyarakat di wilayah Irian Jaya Barat dan Irian Jaya Tengah, dan (ii) akan mempercepat proses pembangunan di wilayah Papua. Sedangkan bagi kelompok yang kontra berpendapat bahwa Inpres No. 1 Tahun 2003: (i) dikeluarkan terlalu terburu-buru mengingat kesiapan sumber daya manusia Provinsi Papua, (ii) bertentangan dengan Pasal 76 Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khsusus bagi Provinsi Papua (selanjutnya digunakan istilah UU Otsus), karena pemekaran Provinsi Papua harus dilakukan melalui persetujuan Majelis Rakyat Papua (MRP) dan Dewan Perwakilan Rakyat Papua (DPRP), sedangkan MRP sampai sekarang belum terbentuk. Dikaitkan dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnya digunakan istilah UU Peratun) dan Pasal 26 Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman – yang telah diubah dengan Undang-Undang No. 35 Tahun 1999 - serta Pasal 31 Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, Inpres No. 1 Tahun 2003 termasuk Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) yang merupakan pengaturan bersifat umum sebagaimana diatur dalam Pasal 2 huruf b UU Peratun, sehingga bukan merupakan kompetensi PTUN untuk mengadilinya, juga bukan merupakan peraturan perundang-undangan sebagaimana ditentukan dalam Ketetapan MPR No. III/MPR/2000 yang dapat diuji oleh Mahkamah Agung melalui hak uji materiil. Dengan demikian, batas kewenangan untuk menguji Inpres tersebut berada di wilayah grey area. Bertitik tolak dari uraian di atas, maka muncul permasalahan: “siapakah yang berwenang untuk mengadili Inpres No. 1 Tahun 2003 tersebut apabila ditempuh melalui jalur hukum?” Analisis Kewenangan Pengadilan Tata Usaha Negara Kewenangan Pengadilan Tata Usaha Negara secara tegas diatur dalam ketentuan Pasal 47 UU Peratun yaitu memeriksa, memutus, dan menyelesaikan sengketa TUN antara seseorang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat TUN sebagai akibat dikeluarkannya KTUN. Yang dimaksud KTUN adalah sebagaimana ditentukan dalam Pasal 1 angka 3 diperluas Pasal 3, dikecualikan KTUN sebagaimana diatur dalam Pasal 2 dan Pasal 49 UU Peratun. Menurut Pasal 2 huruf b UU Peratun bahwa, KTUN yang bukan merupakan kompetensi PTUN adalah KTUN yang merupakan pengaturan bersifat umum. Yang dimaksud dengan “pengaturan yang bersifat umum” menurut penjelasan Pasal 2 huruf b ialah pengaturan yang memuat norma-norma hukum yang dituangkan dalam bentuk peraturan yang kekuatan berlakunya mengikat setiap orang. Mencermati materi muatan dari Inpres No. 1 Tahun 2003, yang ditujukan kepada Mendagri, Menteri Keuangan, Gubernur Provinsi Papua dan Bupati/Walikota se-Provinsi Papua yang berisi perintah percepatan pemekaran Provinsi Irian Jaya Tengah, Irian Jaya Barat, dan seterusnya, merupakan sebuah KTUN yang berisi peraturan kebijakan (pseudo wetgeving atau spiegel regelingen atau beleids regel), yang akibat hukumnya tidak secara langsung mengikat setiap orang. Siapa saja terikat bahwa berdasarkan Inpres No. 1 Tahun 2003 tersebut, Papua telah dimekarkan menjadi 3 (tiga) provinsi yakni: Irian Jaya Barat, Irian Jaya Tengah, dan Irian Jaya Timur, dengan batas-batas wilayah yang telah ditentukan. Dengan demikian, Inpres Pemekaran termasuk dalam KTUN yang merupakan pengaturan bersifat umum, sehingga bukan termasuk dalam wewenang Pengadilan Tata Usaha Negara untuk mengujinya. Kewenangan Mahkamah Agung Berdasarkan Pasal 11 ayat (4) Tap MPR No. III/MPR/1978, Pasal 26 Undang-Undang No. 14 Tahun 1970, dan Pasal 31 Undang-Undang No. 14 Tahun 1985, Mahkamah Agung berwenang untuk menguji secara materiil (judicial review) terhadap peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang. Selanjutnya peraturan perundang-undangan menurut Pasal 2 Tap MPR No. III/MPR/- 2000, yang termasuk peraturan perundang-undangan adalah: 1. Undang-Undang Dasar 1945 2. Tap MPR RI 3. Undang-undang 4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) 5. Peraturan Pemerintah 6. Keputusan Presiden, dan 7. Peraturan Daerah Dikaitkan dengan tata urutan peraturan perundang-undangan tersebut, maka Inpres tidak termasuk dalam kategori peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Tap MPR di atas. Dengan demikian, pengujian secara materiil (judicial review) terhadap keabsahan Inpres Pemekaran bukanlah merupakan wewenang Mahkamah Agung. Jadi, jelaslah bahwa baik PTUN maupun Mahkamah Agung secara yuridis formal tidak berwenang untuk menguji keabsahan Inpres No. 1 Tahun 2003. Kemudian permasalahannya adalah: bagaimana jika masyarakat pencari keadilan (justiabelen) akan menempuh jalur hukum untuk membatalkan Inpres tersebut, mereka harus mengajukan ke mana? Secara yuridis formal memang Inpres No. 1 Tahun 2003 masuk dalam wilayah grey area yang tidak terjangkau oleh hukum formal, namun apabila melihat lebih jauh mengacu pada penjelasan Pasal 1 angka 2 UU Peratun, bahwa yang dimaksud dengan peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, serta semua Keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, yang juga mengikat secara umum. Demikian pula dikemukakan oleh Bagir Manan , bahwa suatu produk hukum dapat dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan asalkan terpenuhi tiga elemen sebagai berikut: 1. merupakan keputusan tertulis. 2. dibentuk oleh pejabat atau lingkungan jabatan (badan organ) yang mempunyai wewenang untuk membuat peraturan tersebut. 3. bersifat mengikat umum, tidak dimaksudkan harus selalu mengikat semua orang. Dengan demikian, kriteria hukum untuk menentukan suatu peraturan perundang-undangan harus terpenuhi elemen-elemen: (i) suatu keputusan atau kaidah hukum tertulis, (ii) dibuat berdasarkan prosedur tertentu oleh pejabat yang berwenang, dan (iii) substansinya bersifat mengikat secara umum. Berdasarkan kriteria hukum tersebut dikaitkan dengan Inpres No. 1 Tahun 2003 serta problematik kewenangan mengadili, maka Inpres No. 1 Tahun 2003 memenuhi ketiga elemen peraturan perundang-undangan. Oleh karena itu, untuk mengisi kekosongan hukum (rechts vacuum) dan dengan berpegang pada prinsip bahwa: “dalam negara hukum setiap warga negara harus mendapatkan jaminan perlindungan hukum yang memadai”, maka Mahkamah Agung secara arif dapat menerima permohonan hak uji materiil jika diajukan kepadanya. Selanjutnya terlepas dari problematik mengenai kewenangan mengadili sebagaimana diuraikan di atas, setelah mencermati dan mengkaji berbagai peraturan perundang-undangan RI yang mengatur tentang Provinsi Papua, maka menurut hemat kami Inpres No. 1 Tahun 2003 mengandung kelemahan hukum yang serius, sebagai berikut: Bahwa dengan berlakunya UU Otsus, membawa konsekuensi semua undang-undang yang “materi muatan”-nya telah dimuat dalam UU Otsus, menjadi tidak berlaku dengan sendirinya untuk wilayah Provinsi Papua (dulu provinsi Irian Jaya), walaupun tidak ada perintah pencabutan. Sebagai contoh: materi muatan mengenai ketentuan yang mengatur tentang kriteria dan prosedur pemekaran provinsi Irian Jaya dalam UU Pemekaran Irja yang telah dimuat dalam UU Otsus. Hal tersebut sesuai dengan prinsip keberlakuan hukum (rechtsgelding), yang menyatakan lex posteriori derogat legi priori, (aturan yang kemudian mengesampingkan aturan yang terdahulu) dan lex specialis derogat legi generalis (aturan yang khusus mengesampingkan aturan yang umum). Artinya, dengan berlakunya UU Otsus, maka pengaturan pemekaran Provinsi Papua menurut UU Pemekaran Irja menjadi tidak berlaku. Sebab, UU Otsus juga telah mengatur kriteria dan tatacara pemekaran Provinsi Papua, melalui ketentuan Pasal 76 UU Otsus yang menyatakan bahwa: “pemekaran Provinsi Papua menjadi provinsi-provinsi dilakukan atas persetujuan MRP dan DPRP setelah memperhatikan dengan sungguh-sungguh kesatuan sosial-budaya, kesiapan sumberdaya manusia dan kemampuan ekonomi dan perkembangan di masa datang”. Berdasarkan prinsip lex posteriori derogat legi priori, maka materi muatan tentang prosedur pemekaran wilayah dalam UU Pemekaran Irja yang sudah diatur dalam UU Otsus, menjadi tidak berlaku lagi. Dengan demikian, sesungguhnya Inpres No. 1 Tahun 2003 mengandung kerancuan yuridis karena melaksanakan materi muatan undang-undang yang tidak mempunyai keberlakuan hukum lagi. Penutup Inpres No. 1 Tahun 2003 tentang Percepatan Pemekaran Provinsi Papua merupakan salah satu contoh betapa Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara tidak dapat menampung permasalahan yuridis yang muncul dalam perkembangan hukum saat ini, karena keterbatasan wewenang sebagaimana yang ditentukan dalam Pasal 1 angka 3 dan Pasal 2. Oleh karena itu, menurut hemat kami untuk memperluas kompetensi PTUN dalam rangka memenuhi tuntutan reformasi di bidang hukum, maka dalam revisi Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 Pasal 1 angka 3 yang mengatur tentang “pengertian KTUN” perlu diperluas dan Pasal 2 yang mengatur tentang “pengecualian KTUN” perlu dicabut.